WOB en Mariko Peters


De complete omvorming van de WOB heeft volgens haar al veel te lang op zich laten wachten. Mariko heeft gemerkt dat documentatie- en informatieprofessionals zich er meestal heel erg van bewust zijn dat de informatie die zij beheren ten dienste staat van publieke zaken: “Zij willen daarom heel graag in staat gesteld worden om hun werkzaamheden goed te kunnen uitvoeren. Maar soms zitten ze te veel ‘weggestopt’. Het zou beter zijn als ze vanuit het zenuwcentrum van de organisatie meer bij het beleid betrokken zouden worden, al bij het moment en de plaats waarop informatie wordt gegenereerd. Daardoor kan het beheer, de digitale verspreiding en de openbaarmaking beter worden gemanaged, al direct aan de bron. Nu zien we nog te vaak dat dit pas achteraf gebeurt.”

Internationale context
 “Onder internationale en staatsrechtjuristen bestaat al een tijd een levendige discussie of de toegang tot overheidsinformatie onder de grondrechten valt zoals vastgelegd in de grondwet of mensenrechtenverdragen. Daaruit is de conclusie over het algemeen dat we het recht op toegang moeten zien als verlengstuk van de al verankerde rechten op vrijheid van meningsuiting en het kiesrecht. Om in een democratische samenleving vrijheid van meningsuiting en democratische kiesrechten goed uit te kunnen oefenen, is toegang nodig tot de informatie van de overheid. Ook het Europese Hof voor de Rechten van Mens ziet de toegankelijkheid van publieke informatie steeds meer in het verlengde daarvan. En ook de Verenigde Naties, hoeder van de klassieke mensenrechtenverdragen als het BuPo (verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van 1966), hebben in resoluties en bij monde van de speciale rapporteur voor de meningsvrijheid de vrijheid van informatie bestempeld als een fundamenteel mensenrecht.”

Grondrecht
 “Desalniettemin zou ik het heel nuttig vinden om het recht op informatie ook in onze Grondwet op te nemen, om er geen twijfel over te laten bestaan én om te laten zien dat we informatievrijheid koesteren als democratische ambitie. Alleen, de Grondwet wijzigen, dat duurt, eh, nòg veel langer. Er zijn twee parlementaire termijnen voor nodig en in de tweede termijn bovendien een tweederde meerderheid. Nu verankeren we het daarom in ons wetsvoorstel als een recht van eenieder op toegang tot publieke informatie en het recht om die informatie te hergebruiken. Dit is een goed begin. Het zou mooi zijn als die twee rechten ooit in de Grondwet mogen belanden. Dat is overigens ook de aanbeveling van de commissie Franken: de adviescommissie ‘Rechten in het digitale tijdperk’. Voor heel veel van wat in dit wetsvoorstel is verzameld, konden we putten uit het werk van allerlei evaluatiecommissies, staatscommissies, onderzoekscommissies en rapporten.”

‘Wij wobben’
 “Het liefst had ik ook een nieuwe naam voor de wet gewild. Het begrip WOB is gekleurd geraakt door een decennialange Nederlandse bestuurspraktijk die weliswaar heel ambitieus begon met ‘Open Barend Biesheuvel’ eind jaren zeventig en tachtig, maar allengs zeer regentesk en behoudend werd. Persoonlijk ben ik voor dit wetgevingsproject geïnspireerd door internationale trends. Van huis uit ben ik ook Amerikaans jurist. Daardoor ben ik vertrouwd met de Amerkaanse “Freedom of Information”- praktijk. Dat is meer dan alleen een wet. Het is een hele overheidscultuur en -omgeving waarin de vrijheid en openbaarmaking van informatie een grondhouding is. Daarnaast heb ik in de Balkan gewerkt waar ze na de ineenstorting van een communistisch regime en een burgeroorlog de overgang wilden maken naar een meer democratisch, rechtsstatelijk stelsel met mediavrijheid. Daarvoor moesten ze de wetten opengooien van de totalitaire regimes die zich absolute informatiemonopolies toe-eigenden. Dat was een enorme omschakeling. Daar zijn modelwetten voor geschreven die in al de Balkanlanden zijn opgenomen. Daar heb ik destijds mijn eerste “Freedom of Information Act” geschreven. Dat vind ik een mooie geuzennaam, omdat die een vrijheidsopdracht in zich heeft. Voor Nederland wilde ik de WOB ook graag een titel geven die deze vrijheidsgedachte benoemt. Maar ik vind dat je bij wetgeving ook respect voor traditie moet hebben, want je begint nooit vanuit een onbeschreven blad. Je grijpt in op een bestaande realiteit en begrippenkader. De WOB en het ‘wobben’ zijn ingeburgerde woorden. Ze staan in de Van Dale en het schijnt al zelfs een internationaal werkwoord te zijn: ‘I wob’, ‘you wob’, ‘we are wobbing’. Het heeft bekendheid onder professionals. Dat zouden we weggooien als we voor een nieuwe naam kiezen. Met pijn in het hart hebben we daarom de titel Wet op de Vrijheid van Informatie losgelaten en gekozen voor gewoon ‘Nieuwe WOB’. Maar de de idealen en ambities die eraan ten grondslag liggen, zijn die van de ‘Freedom of Information’.”

Cultuuromslag
 “In Engeland heeft tien jaar geleden een cultuuromslag plaatsgevonden doordat de overheid op eigen initiatief veel meer is gaan openbaren. De Britse informatiecommissaris heeft dat met zijn aanbevelingen heel sterk bevorderd. Om ook in Nederland de plicht voor overheden tot actieve openbaarmaking uit eigen beweging tanden te geven, bepalen we dat overheden in hun jaarplannen en verslagen (die ze toch al moeten maken) een openbaarheidsparagraaf moeten opnemen die stelt hoe ze dat jaar aan hun publicatieplichten gaan voldoen.

(In Amerika doen ze trouwens ook iets soortgelijks.) Als je daar namelijk goed aan wilt voldoen, moet je er middelen voor begroten en er menskracht en tijd voor vrijmaken. En bijvoorbeeld ook: vaststellen welke soort informatiesets geschikt zijn om dat jaar te ontsluiten, in welke volgorde en met welke technologie. Een nieuwe onafhankelijke Informatiecommissaris zal daar op controleren. Hij rapporteert daarover – net als de Ombudsman doet – aan de Kamer.”

Ombudsman versus Informatiecommissaris
 “In sommige landen, bijvoorbeeld in Ierland, is de functie van Informatiecommissaris en Ombudsman in één instituut ondergebracht, maar met verschillende bevoegdheden al naar gelang de pet die deze functionaris draagt. In Nederland hebben we ervoor gekozen om deze taken onafhankelijk van elkaar te laten zijn. Mocht over een paar jaar bij voortschrijdend inzicht blijken dat we ze toch beter samen onder een dak kunnen onderbrengen, dan kan dit worden heroverwogen. Met een aparte vlag voor de Informatiecommissaris benadrukken we ook symbolisch welke ambities we hebben met de informatievrijheid. De bevoegdheden van de Informatiecommissaris zijn in de nieuwe WOB ingericht naar Engels en Iers voorbeeld. Hij kan als beroepsinstantie onafhankelijk beslissen op verzoeken om informatie. Dat kan de Ombudsman niet, die doet alleen aanbevelingen. Daarmee vereenvoudigt de procedure voor toegang tot informatie.

Nu gaat het nog zo: als je een WOB-verzoek indient bij een bestuursorgaan krijg je meestal een negatieve beschikking waartegen je bezwaar kunt instellen bij hetzelfde orgaan. De praktijk wijst uit dat het orgaan meestal het oorspronkelijke besluit volgt. Je kunt daarna beroep instellen bij de rechter, tegen hoge kosten. In de nieuwe situatie plaatsen we de bezwaarfase buiten de bestuurskolom door meteen een onafhankelijk administratief beroep bij de Informatiecommissaris mogelijk te maken. Die figuur bestaat al onder de Algemene Wet Bestuursrecht. De Informatiecommissaris kan zijn beslissingen in beroep ook handhaven. Bovendien heeft hij toegang tot alle informatie die nodig is om zijn beslissingen te nemen. Hij mag ook plaatsen betreden en mensen horen, als dat nodig is. Daarnaast heeft de Informatiecommissaris taken die specifiek gericht zijn op het bevorderen van de transparantie in het overheidshandelen en de communicatie tussen overheid, door middel van aanbevelingen, training en voorlichting. Daar zijn parallellen te trekken met de Ombudsman. Training van WOBambtenaren en documentalisten is belangrijk om gedragsveranderingen te bevorderen. Dat is ook in Engeland veel gebeurd en heeft een groot effect. Vaak is er aan de kant van de overheid geen onwil, maar bestaat er nog onkunde over hoe je met informatie om moet gaan. Er zijn nog steeds mensen – zo heb ik begrepen van jullie adviseurs van de overheid – die denken dat je de salarissen of declaraties van hoge functionarissen als daar om wordt gevraagd, niet hoeft te delen. Dat is al lang niet meer zo. De rechter heeft dat al diverse keren uitgemaakt. Door middel van training kunnen dat soort dingen worden verduidelijkt.

Voorlichting voor burgers door de Informatiecommissaris is belangrijk om goed gebruik van de WOB te bevorderen. Tenslotte doet de Informatiecommissaris aanbevelingen over hoe je als overheid veel meer tot actievere openbaarmaking kunt overgaan. Als dat eenmaal praktijk is geworden, zal dat in de toekomst hopelijk een berg verzoeken overbodig maken.”

Kosten en baten
 “Naar beste kunnen hebben we een inschatting gemaakt van de kosten en baten op basis van gegevens die hierover beschikbaar zijn: bij de Europese Commissie, andere landen en de Nederlandse regering. Voor de bureaukosten hebben we de begroting voor de Ombudsman omgerekend naar grootte en beraamd ongeveer op 10 miljoen per jaar. In Engeland, wat natuurlijk een veel groter land is, kost dat hele bureau van de Information Commissioner evenveel als het onderhoud van een van de parken van koningin Elisabeth. De bureaukosten zijn dus best te overzien. Er zijn nog wel andere kosten die moeilijker te berekenen zijn, doordat een andere vorm van informatiemanagement bij overheden noodzakelijk wordt. Deze omvatten juist het belangrijkste wat deze wet wil bereiken. Dat is een kant die het toch al op moet en die hier nu extra door wordt aangemoedigd. Er moeten grote ICT-investeringen worden gedaan, om de informatie makkelijk vindbaar, doorzoekbaar en openbaar te maken. En ook op een manier die geschikt is voor hergebruik. De overheid moet natuurlijk ‘handjes’ vrijmaken om de verzoeken te behandelen en alle informatie voor hergebruik actief openbaar te maken. Dat is een investering die deels overlapt met ICT-investeringen die je toch al moet doen. Wij verwachten daar ook belangrijke baten van, onder andere financieel in de vorm van economisch profijt doordat overheidsdata creatief gebruikt kunnen worden voor nieuwe diensten. De Europese Commissie en de Nederlandse regering schatten dat dat honderden miljoenen kan opleveren. Daarnaast bespaar je kosten doordat je geen bezwaren meer hoeft af te handelen en op den duur hopelijk minder verzoeken. Bovenal heb je veel minder zoektijd nodig. Als je de informatiehuishouding, waar nu veel aan schort, op orde hebt, ben je daarna veel minder tijd kwijt met zoeken naar specifieke zaken zoals nu nog vaak het geval is. Dat zou je dus voor een deel tegen elkaar kunnen wegstrepen. Het levert ook immateriele voordelen op. Een betere dienstverlening en grotere transparantie levert meer vertrouwen in de overheid op en kan tot beter bestuur leiden doordat goed geïnformeerde burgers kunnen meehelpen om oplossingen te bedenken.”

Analoog of digitaal
 “Anders dan nu bij gemeenten de praktijk is, mogen voor burgers geen andere kosten zijn verbonden voor toegang tot informatie dan een redelijke vergoeding voor kopieerkosten. De Hoge Raad en het verdrag van de Raad van Europa over toegang tot informatie vereisen dat ook. Op korte termijn zal elektronische verzending volstaan en dan zijn er geen kosten aan verbonden. Maar uiteraard beginnen we niet vanaf nul. We kunnen niet alleen maar toekomstscenario’s schetsen, we moeten inhaken op wat nu nog de realiteit is.”

“Veel mensen maken nu nog gebruik van kopietjes, zeker als iets in een dossier moet belanden. Dat is een overgangsfenomeen. Ook de aparte regeling van het hergebruik is wat mij betreft een overgangsfenomeen. De huidige WOB regelt dat apart en Europa heeft er een aparte verordening over. Wij nemen dat over, maar het zou niet nodig moeten zijn. Als de informatie publiek is, is die openbaar en zou je dus niet meer hoeven te regelen wat je ermee mag doen. Dat bepaal je als burger zelf wel. Maar we zitten nog in een overgangssituatie, waarin overheden en publieke instanties er nog een beetje aan moeten wennen dat overheidsdata open data zijn. Daarom zijn daarover nog wel specifieke instructies opgenomen. Maar ik kan me voorstellen dat dit over een paar jaar niet meer nodig is.”


Betrokkenen
“Wat we ook heel spannend vinden, is dat we het begrip ‘bestuursorgaan’ verbreden voor de toepassing van deze wet, want dat is nogal veranderd met de jaren. In de jaren zeventig, tachtig, toen de WOB voor het eerst werd geconcipieerd, was de overheid nog vrij beperkt. Toen had je nog niet al die geprivatiseerde publieke diensten en dat hele Brusselse internationale onderhandelingscircuit, die grote invloed hebben op de inrichting van ons publieke leven en de besteding van ons belastinggeld. Daarom hebben we de werking van de wet uitgebreid tot de publieke sector die meer op afstand van de klassieke overheid opereert, bijvoorbeeld de structureel gesubsidieerde als geprivatiseerde sectoren. Dat heeft tot gevolg dat ook nutsbedrijven openbaar moeten gaan opereren. En, wat ik heel leuk vind: media, wetenschappelijke en culturele instellingen die structureel publiek worden gefinancierd gaan er ook onder vallen. De maatschappelijke discussie daarover is nu gaande: moeten de gegevens van publiek gefinancierde onderzoeken, producties en collecties vrij toegankelijk zijn? Wij stellen nadrukkelijk: ‘Ja!’ En ook daar verwacht ik een hele cultuuromslag. Er zullen veel creatieve toepassingen komen die het culturele leven zullen verrijken.”  

Overheid opnieuw gedefinieerd

“Bij de totstandkoming zijn immens veel partijen betrokken. Toen ik eraan begon, zei ik: ‘Het lijkt me mooi om de WOB om te vormen’. Toen ben ik enkele staatsrechtgeleerden gaan consulteren. Die zaten soms letterlijk met de handen in het haar. ‘Weet je wel waar je aan begint, hoe groot die onderneming is?’ Destijds moest ik daar een beetje om lachen en dacht ik: ‘Nou met een beetje hard werken doen we dat gewoon’. Dat heb ik schromelijk onderschat. Het is ont-zet-tend veel werk geweest. Overigens met veel plezier, want ik kreeg enthousiaste hulp van veel mensen die ook vinden dat dit allang geleden had moeten gebeuren. Die konden dus eindelijk hun mening geven in adviezen die we hebben omgezet in dit wetgevingsinitiatief. Meegewerkt hebben onder andere: de Universiteit van Amsterdam, de Universiteit van Tilburg, heel veel WOB-praktizijnen, aan de overheidskant werkten mee: het Ministerie van Binnenlandse Zaken, de mensen die op het rijksniveau aan informatiemanagement doen, de politie, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, ook individuele gemeenten, archivarissen en documentalisten, zowel op rijks- als gemeenteniveau en niet te vergeten, internationale juristen van bijvoorbeeld Article 19 en Access to Information en ook veel journalisten. Dat zijn de professionele gebruikers van de WOB, met name degenen die onderzoeksjournalistiek bedrijven. Wat ik ook heel interessant vond, was de uitwisseling met politici. Die zijn ook veel-gebruiker aan de overheidskant, want er wordt ontzettend veel gebruik gemaakt van gewobte informatie. Ook was belangrijk de input van de Algemene Rekenkamer, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de Raad Openbaar Bestuur en de Ombudsman, die al jaar in, jaar uit aanbevelingen doen over verbetering van de democratie en openbaar bestuur door middel van hogere transparantie. Met name de Ombudsman is een groot pleitbezorger van een meer open relatie tussen overheid en burger. We consulteerden ook het College voor Bescherming Persoonsgegevens, omdat de functie van de informatiecommissaris in andere landen soms wordt gecombineerd met die van Data Protection Officer, dus de Commissie Bescherming Persoonsgegevens. Advocaten, zowel aan de overheidskant als aan de andere kant hebben we geconsulteerd; open data specialisten, ICT’ers, bedrijven, ontwerpers, kunstenaars. Kortom, een hele waslijst. En dan heb ik nog lang niet iedereen genoemd.”

Status
 “Hopelijk heeft de WOB gedurende de zomervakantie niet stilgelegen. Als het goed is, is er buiten mijn zicht hard aan doorgewerkt. Het voelt wel heel spannend, omdat ik het voorstel nu uit handen heb gegeven. Het is in de Tweede Kamer ingediend en het heeft een Kamernummer gekregen. Het is aangeboden voor advies van de Raad van State. Dat is een verplicht onderdeel van ieder wetgevingsproces. Gemiddeld genomen duurt dat een maand of drie. Wat het effect is van de zomervakantie en de verkiezingen daar middenin, is moeilijk te zeggen. Vanwege de huidige scheiding tussen de adviserende kant van de regering en het parlement is er geen contact met de Raad van State. Wel heeft de Raad sinds een jaar zijn werkwijze aangepast om meer dienstverlenend en transparant te kunnen zijn. Ze willen ook het parlement meer van technische raad voorzien. Dat is een ontwikkeling die ik heel erg toejuich en ook hoop mee te maken tijdens dit wetgevingsproces. In het wetsvoorstel laten wij ook de adviezen van de Raad van State onder de WOB vallen. Nu blijven hun adviezen aan de regering geheim totdat de regering besluit wat ze ermee wil doen. Ik ben benieuwd wat de Raad daarvan vindt. Let’s wob.”