Door: Karen van Marrewijk, Adviseur bij Doxis

 

Bij steeds meer overheidsorganisaties heeft de digitale informatiestroom een hoge vlucht genomen. Na de vraag stukken over het scannen van inkomende poststromen en de wijze van opslag in een documentmanagement - systeem, is substitutie vaak het volgende vraagstuk waarover de organisatie zich buigt.

Verre van ideaal is een digitale informatiehuishouding waarvan óók de papieren archiefbescheiden worden bewaard. Ten eerste kan het verwarring geven over wat het oorspronkelijke document is en dus de betrouwbaarheid van de informatie ondermijnen. Ten tweede betaalt de organisatie uiteindelijk dubbele kosten. Niet alleen voor dubbele opslag, maar ook voor fysiek én digitaal beheer.

Substitutie in het kort

Substitutie is het omzetten, het vervangen, van papier naar digitaal. Het digitale stuk krijgt de status van origineel en het fysieke poststuk wordt een kopie. De Archiefwet eist daarbij dat de fysieke kopieën uiteindelijk worden vernietigd. Om dit te mogen doen is een machtiging tot vervanging nodig. Deze machtiging is alleen nodig voor archiefbescheiden die voor blijvende bewaring in aan merking komen. Juist omdat bij vervanging de fysieke archiefbescheiden moeten worden vernietigd, is een zorgvuldige voorbereiding van een besluit tot vervanging noodzakelijk. Zoals bij vele vraagstukken bestaat een zorgvuldige voorbereiding uit twee onderdelen, namelijk de theorie, in dit geval de wet- en regelgeving, en de praktijk. De wet- en regelgeving voor substitutie is niet gemakkelijk te doorgronden. Doxis merkt dat er verwarring is over de ‘algemene’ eisen aan digitale archiefbescheiden en daarnaast over de specifi eke substitutie-eisen. Dit artikel biedt daarom een afbakening van de relevante eisen.

 

Verwarring

Een belangrijke oorzaak van de verwarring is dat de Archiefwet 1995 geen onderscheid maakt tussen papier en digitaal. Hierdoor riepen de ont wikkelingen rond het beheer van digitale informatie en archiefbescheiden vragen op die niet werden beantwoord door de wet- en regelgeving. Als gevolg hiervan zijn enkele Regelingen opgesteld die meer specifi ek ingaan op digitaal beheer en opslag. In 2002 is de eerste Regeling door het ministerie van OCW opgesteld die rekening houdt met het beheer van digitale informatie en archiefbescheiden. In april 2010 is deze ‘Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden’ volledig opgegaan in de nieuwe Archiefregeling. Een andere oorzaak van de verwarring ligt in het feit dat in 2008 twee beleidsregels zijn opgesteld. De ‘beleidsregel digitale vervanging archiefbescheiden’ is een wettelijk kader dat uitsluitend geldt voor alle organen van de centrale overheid, waarvan archiefbescheiden naar de rijksarchiefbewaarplaats worden overgebracht. Deze beleidsregel wijkt op bepaalde punten af van de door het Landelijk Overleg van Provinciale Archiefinspecteurs (LOPAI) opgestelde ‘beleidsregel vervanging archiefbescheiden’. Zo richt de laatst genoemde beleidsregel zich op de gemeentelijke organisaties en de waterschappen.

De verschillen

Een eenvoudig verschil zit in de aanvraagprocedure van de machtiging. Centrale overheidsorganisaties doen de aanvraag direct bij het Nationaal Archief, gemeentelijke organisaties bij de Gedeputeerde Staten van de provincie.

Daarnaast is er een belangrijk en duidelijk verschil in de reikwijdte van de regelingen. De beleidsregel van het ministerie van OCW betreft alleen de archiefbescheiden in de dynamische fase – dus nog te vormen stukken of stukken die behoren tot een ‘lopend’ dossier. Deze beleidsregel geldt niet voor stukken die al (semi) statisch zijn. De regeling van het LOPAI is echter van toepassing op alle gevallen van vervanging. Daarbij doet het er niet toe of de vervanging direct na ontvangst, tijdens de dossiervorming of pas naderhand in de (semi)statische fase gebeurt.

Een derde verschil bestaat in de gestelde standaarden. Het ministerie van OCW heeft het aantal dpi en de bitdiepte expliciet opgenomen in de regeling. Daartegenover geeft het LOPAI een formule waarmee de kwaliteit (leesbaarheid) van de scans kan worden berekend. Deze leesbaarheid kan worden berekend met behulp van de Kwaliteitsindex Q1 (= Quality Index). De bepaling van Q1 voor gedrukte teksten is daarbij anders dan de Q1 voor afbeeldingen. Zie een voorbeeldberekening in het kader.

Uitvoerbaarheid

Dat het huidige wettelijke kader belemmerend kan zijn voor een goede uitvoering van de taken, blijkt onder meer uit de gestelde standaard door het ministerie van OCW voor het scannen met 300 dpi. Dit blijkt moeilijkheden te geven in de praktijk. Scannen met zoveel dpi vergt namelijk een aanzienlijke opslagcapaciteit per scan. Dat kan niet alleen fl inke opslagkosten geven, maar de bestandsgrootte kan ook zorgen voor vertraging tijdens het openen van het document door de behandelend ambtenaar.

De noodzaak van zulke (hoge) standaarden voor de duurzaamheid van de archiefbescheiden is discutabel. Daarom is het positief dat de nieuwe archiefregeling geen dwingende voorschriften maar prestatie-eisen stelt. De nadruk ligt niet meer op het ‘hoe’, maar meer op het ‘wat’. Dit betekent dat de organisatie niet meer strikt hoeft te voldoen aan een bepaalde wijze, als het resultaat maar voldoende is. Dit laat meer vrijheid aan de uitvoering door de organisatie.

De verandering naar meer prestatieeisen betekent echter géén versoepeling vanuit het ministerie of het LOPAI. De eisen aan substitutie zijn streng en moeten dat ook blijven. Het gaat er immers om dat te bewaren archiefbescheiden over een x aantal jaren ook digitaal goed leesbaar zijn.

Tot slot ligt er voor u de taak om deze eisen niet als bureaucratisch te zien. Het grote voordeel van deze eisen is dat zij uw organisatie voorwaarden bieden voor een uitstekende kwaliteit van uw informatiemanagement. En dan niet alleen zogenaamd voor uw organisatieop- zondag, maar ook in de werkelijkheid, in de dagelijkse gang van zaken, op alle werkdagen in de week.

Een voorbeeld

Hieronder volgt een eenvoudig voorbeeld van de berekening van de kwaliteit van reproducties van gedrukte teksten volgens de Kwaliteitsindex Q1 van het LOPAI:

Voor gedrukte teksten wordt de kwaliteit gerelateerd aan lettergrootte (h = de hoogte van de kleinste letter ‘e’ van de onderkast in het originele document in mm) en resolutie (dpi).

Het resultaat wordt onderverdeeld in drie groepen:

  1. Q1 8 = hoge kwaliteit (d.w.z. alles is bijzonder goed leesbaar)
  2. Q1 5 = gemiddelde kwaliteit (d.w.z. alles is goed leesbaar)
  3. Q1 3,6 = slechte kwaliteit (d.w.z. alles is met enige moeite leesbaar)

De formule om de kwaliteit van gedrukte tekst (zwart-wit) te berekenen luidt: Q1 = dpi x 0,0039h / 3

Stel de onderkast letter ‘e’ van een document is 1,9 mm en de resolutie is 200 dpi. Het cijfer dat uit de formule rolt is 4,94. Dit betekent dat dit document een gemiddelde kwaliteit leesbaarheid behaalt met 200 dpi.

Overzicht Substitutieregelingen LOPAI en Nationaal Archief
Doxis heeft een handig overzicht opgesteld waarin we de belangrijkste verschillen tussen de beleidsregelingen Substitutie van het Nationaal Archief en het LOPAI uiteen hebben gezet.
Vraag het overzicht aan via www.doxis.nl/infomanagement. Kijk ook voor meer informatie op http://www.archief.nl/informatiebeheer-archiefvorming/geordendetoegankelijke- staat-archieven/vervanging.